《政府采购法》出台以来,在制度设计层面,我国政府采购法律法规将重点定位在节约资金和预防腐败两个目标上,形成了集中采购和分散采购相结合的组织形式,节约了大量资金,反腐效果明显。针对政府采购制度改革和实践发展迫切需要,2015年国务院正式颁布了《政府采购法实施条例》,将政府采购制度向两头延伸,突出了以需求管理为中心的源头管理和以符合合同及使用效果为内容的结果管理,体现了政府采购从程序导向型向结果导向型转变。十多年来,人民银行系统贯彻落实政府采购法规,逐步建立起具有自身特色的集中采购管理体系,形成了多层次的采购模式和完善的规章制度。人民银行广州分行在工作实践中进行了积极探索尝试,力求真正实现集中采购“物有所值”,形成了经验和思考。

　　链条管理、创新驱动的实践

　　(一)强化需求管理,突出“采有所需”。采购的理想状态是起于科学的预算和采购需求,终于规范有效的供给。因此,需求管理是采购活动的基础和导向。只有强化采购需求的“合理、明确、完整”的特征,通过科学的编制和论证程序,经过需求部门、实施部门、管理部门的多层次审查,才能实现对采购资金、采购成本和采购目标的有效控制。一是研究采购需求框架。广州分行结合中央最近出台的资产购置标准,逐步将办公业务常用物品以及设备设施日常维护保养服务等项目纳入标准范畴,以适用性为原则,明确划分各类需求配置档次,使后续需求管理有据可依。二是合理编制采购预算。根据当前业务履职需要和中长期发展规划,科学精细编制采购项目库,根据轻重缓急排序后编入部门预算,实现对采购项目的源头控制。三是采购需求分类审查。一般性和通用性采购项目采用前置性审查方式,编制下一年预算时就组织采购人员提前介入,重点确认需求的合理性,判断其能否真正体现“物有所需”。重大采购项目采用会商论证方式,确保采购需求与业务需要、市场现状有效对接。四是实行采购需求公示。通过行长专题会、邮件系统、信息网站等形式在一定范围内公示全行采购需求,主动听取各方意见和接受各部门监督,增加采购工作透明度。

　　(二)细化实施流程,推动标准化信息化建设。一是采购流程规范化。根据国家和人民银行关于采购的法规制度,对采购程序进行了细化,编制了流程图。根据“管采分离”原则明确采购管理、需求、实施、监督等链条中各部门职责,按照“分事行权、分岗设权、分级授权”的内控要求,明确采购各环节的工作程序和具体标准,确保分工明确、管控有力。二是采购文本标准化。目前已实现对招标投标、结果审批、合同审核、履约验收等各环节采购文本的模板化和表格化,形成了招标文件范本、结果审批表、合同审批单、合同模板、验收单等格式文档,既保障各阶段、各岗位人员的规范操作,又提高了各业务环节的处理时效。三是采购管理信息化。在总行集中采购管理系统的基础上自主开发配套管理模块,首期实现采购档案电子化,二期规划和现有办公自动化系统对接,将采购事务和办公流程进行整合,实现全流程电子化操作。通过便捷、透明、顺畅的信息流,实现规范和效率的高度融合。

　　(三)优化统筹模式,实现“物有所值”。一方面,对辖内采购资源进行统筹整合。广州分行成立了采购中心,建立同类产品联项合并采购机制,统一实施全辖的大型采购项目。例如,针对辖内科技信息基础设施升级改造需求,从线路升级、机房改造、设备购置等多方面进行了综合考虑,整合年度内同类采购需求归并采购,避免了同类需求的多次重复采购,合理扩大了单次采购规模。另一方面,探索小额零星采购新方式。针对打印耗材等时效性强、批次不定、数量不定的小额通用零星货物需求,按照市场可选、价格可比、灵活通用的原则,创新实施“协议采购+定期询价”模式,提高采购效率。

　　(四)深化绩效评价,探索资产的全生命周期管理。结果管理是实现采购链条闭环管理不可缺少的一端。通过规范采购履约验收行为、完善采购结果绩效评价体系,事后关注对采购制度、预算、需求、评审等的评价鉴定,分析采购项目的效率及效益,及时总结采购项目经验教训,持续改进采购工作。近期广州分行在采购管理制度填平补齐工作中,明确对采购结果阶段的履约管理和绩效评价提出了具体要求。一是规范履约验收监督。明确需求主管部门履约管理的主体责任,细化货物、工程、服务等不同类别采购项目的验收标准,按照合同约定内容进行验收。二是健全绩效综合评价。将采购绩效评估纳入采购流程,将采购对象从生产、运输、使用、维护、报废的全过程统一纳入分析研究,科学合理设定评价依据和指标,不仅评估其初始成本,还要考虑其维护运行成本,实现对采购项目的合规性、效益性、效率性进行综合评价。尝试通过采购信息档案与资产台账管理有效衔接,实现对采购物品生命周期的全过程管理。三是循环利用结果成效。及时总结履约情况和绩效评价结论,吸收融入到下一次的预算编制、需求管理和组织评审等环节中,统筹考虑采购对象的全生命周期成本和效益,吸取项目实施的经验教训,不断持续改进。

　　创新人民银行采购工作的思考

　　(一)探索购买服务项目新机制。推广政府购买服务是党中央、国务院确定的加快转变政府职能的重要任务。为适应政府购买服务的总体要求,需要积极探索与之相适应的人民银行购买服务管理制度和执行机制,应积极向政府采购监管部门沟通,争取先行先试。一是尽快出台人民银行购买服务项目的指导性目录,明确将人民银行承担并适合由市场化方式提供、社会力量可以承接的服务事项纳入,研究制定服务项目需求标准框架。二是贯彻落实中央关于供给侧改革的精神,会同有关部门扶持特殊项目市场良性发展,扩大有效供给。三是扩大采购项目管理权限,参考近期国家对科研经费管理实行“放管服”的思路,申请适当放宽公开招标额度限制,采购单位可根据项目实际灵活选择竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源谈判等采购方式,从而获得人民银行购买服务项目的“最优解”。四是做好购买服务项目绩效评价。围绕质量、价格、效率等核心要素,科学合理设计评价参数指标,对购买服务项目进行综合评价考核。评价结果应定期公布,并作为以后年度编制购买服务预算和选择购买服务承接机构的重要参考依据。在形成固定合作关系后,可探索研究金额不固定、期限不固定、特许经营服务等新型购买服务合同类型。

　　(二)规划“互联网+采购”新平台。新一轮信息技术革命扑面而来,互联网、云计算、大数据与各领域的融合发展已成为经济发展和社会变革的强大驱动力。横向对比看,人民银行的采购信息化建设尚处于初级发展阶段。人民银行内部大量采购信息存在于各层级机构、各个部门,成为一个个信息孤岛。采购信息不能充分发挥应有的作用,也造成了采购单位的大量重复劳动。显然,采购信息化已经成为新时期推动人民银行采购管理改革与发展的重要手段。只有创新发展理念,坚持开放思路,大胆引入互联网技术模式和利用现成市场信息资源,建设采购信息“统一、动态、立体、共享”的人民银行采购交易平台,建成全系统的项目库、商品库、专家库和供应商库,实现采购信息共享,逐步实现“互联网+人民银行采购”,才能解决采购管理目前面临的难题。

　　信息技术与业务融合发展到一定层次,融合成果会反过来改变原有采购行为,信息化可能在各个采购环节进行深层次变革,完全改变传统采购模式。设想不远的将来,人民银行系统将通过“互联网+招投标”、“互联网+办公用品采购”、“互联网+差旅服务”等平台完成各项采购业务,采购流程必将获得重塑,采购模式将得以创新。

　　(三)开展GPA相关问题研究。《政府采购协议》(GPA)是世贸组织框架下在政府采购法律、规则、程序和措施方面设立的统一国际标准,其目标是实现政府采购国际贸易自由化,将政府采购市场纳入整个世界贸易体制之中。目前,GPA有18个参与方共46个国家和地区,包含了美国、欧盟、日本在内的世贸组织主要发达国家。2014年底,中国向世贸组织提交了加入GPA第6份出价清单。在中国提交的出价清单中,人民银行已被纳入中央政府采购实体,各分支机构也属于出价范围。一方面,要跟踪研究已加入GPA的欧美发达国家中央银行的采购制度,深入分析其制度设计思路和亮点,例如欧央行的“创新合作伙伴关系”采购方式、美联储执行的美国联邦政府“合同官”制度等等,考虑借鉴其中先进经验和做法,借以完善人民银行自身采购管理体系。另一方面,若加入GPA后,人民银行总行及其分支机构对于限额以上的、清单目录以内的采购项目,必须实行对外强制性开放,采购工作将从国内管理延伸到国际贸易领域。国外供应商的大规模介入人民银行的货物、工程、服务项目,必将对人民银行的安全和保密工作提出巨大挑战,我们要主动开展对加入GPA后影响问题的研究,按照“以改革促开放,以开放促改革”的要求,逐步形成统一应对思路,为加入GPA做好准备。(作者为人民银行广州分行行长)

　　只有创新发展理念,坚持开放思路,大胆引入互联网技术模式和利用现成市场信息资源,建设采购信息“统一、动态、立体、共享”的人民银行采购交易平台,建成全系统的项目库、商品库、专家库和供应商库,实现采购信息共享,逐步实现“互联网+人民银行采购”,才能解决采购管理目前面临的难题。