从公共资源竞拍角度看PPP

一、引发忧虑的价格竞争

近来，随着PPP项目的纷纷落地，社会资本对PPP模式的了解越来越深入，竞争也愈发激烈。传统招投标模式中阴魂不散的低价竞争逐渐游荡在PPP的上空。尽管PPP项目还可以采用竞争性磋商等方式选择社会投资人，但只要竞争存在，价格战似乎就难以避免：

陕西奥凯电缆公司在西安地铁三号线项目中采用低价竞标的方式，导致在生产过程中为获得利润以次充好，供应了质量不合格的电缆。

广西柳州市政府轨道交通投融资咨询服务项目公开招标，业务市场价30万起的项目中标金额仅2.28万，被业界质疑连差旅费都不够。

在污水处理领域，发改委、财政部、住建部在《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》中明确提出，“2016年底前，设市城市污水处理收费标准原则上每吨应调整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元”。但是，2015年12月，安徽安庆市城区污水收集处理厂网一体化PPP项目，北京排水集团以0.39元/吨污水处理费中标，震惊业界。

全国工商联环境商会一份2016年全国两会的提案显示，垃圾焚烧发电项目的价格也在急剧下降：2015年6月新泰垃圾焚烧发电项目48元/吨，8月蚌埠生活垃圾焚烧发电项目26.8元/吨，10月高邮生活垃圾焚烧发电项目26.5元/吨，12月浙江绍兴项目18元/吨。中标价格一再刷新了行业底线。

二、低价就是劣质吗？

低价竞标并不罕见，低价也未必就会带来劣质。如果低价就应饱受诟病，那么下面这些项目会让我们更加瞠目结舌：

2008年，中国电信C网100亿招标，华为报出了6.9亿元的价格。

2016年4月8日，预算金额为100万元的温州市府办政务云平台项目，中国移动以1元价格中标。

2017年3月17日，预算金额为495万元的厦门市政务外网云服务项目，腾讯以0.01元价格中标。

无论华为、中国移动，还是腾讯，其履约能力似乎无需置疑。

在邻国日本，类似的例子也并不少见：

1989年，广岛市水道局将该区地下电线、煤气管和自来水管的绘制工作公开招标，预定的价格是1100万日元，而富士通报出了1日元的价格。

2007年，日本邮储银行把所持有的日元债券管理业务，委托给民间金融机构。瑞穗、三菱UFJ都开出了0日元管理费的报价，但是，由三井住友和Resona银行组团的日本トラスティ・サービス信託銀行报出了负10亿的竞价！

2015年，大阪市准备了9亿日元升级养老金安全系统。经过层层资质过滤，大阪府的安全系统有两家公司投标。一家是西日本NTT系的子公司，一家是关西电力系的K-opticom。NTT报出了1000万日元的超低价（0.11折），而K-opticom的报价则是15万日元！

类似的低价竞标，甚至负价竞标的案例举不胜举。这些中标的大公司，似乎也没有因为低价竞标就提供劣质的工程、材料或服务。但是，低价竞标利润何在？这种低价具有可持续性吗？

三、定价的基准：弥补成本还是获取回报？

如果定价的基准是所提供的工程、材料或服务，那么上面这些案例中的报价（1元钱、1分钱甚至负价）显然低于成本，但这并不代表上述供应商无利可图。

在广岛水道局案例中，富士通以1日元的价格得到了示意图的绘制权，由于对地下管线很熟悉，也就获得了随后的地理信息系统建设。

日本邮储银行的日元债券管理业务，即使不收甚至倒贴管理费，由于其所管理的日元债券超过130兆，2年间，光是从日银领到的手续费预计就能达到12～13亿日元。

至于1元或1分钱中标的政务云平台或云服务项目，运营商可以得到优质的政务数据和核心算法，结合物联网、大数据、云计算等未来可挖掘的领域，倒贴在政府身上的成本将来很可能从别的领域得到回报。

因此，价格到底是高还是低，从获取回报的角度看，结果可能和从弥补成本的角度有所不同。其实这种获取回报vs.弥补成本的视角，在我们日常生活中很常见。比如大型运动会，如果运动员的服装由某个体育用品商统一提供，该体育用品商不但不会收取服装费，可能还需要向运动会缴纳一笔赞助费。广告效应带来的回报远远超过了服装的成本，换言之，存在交叉补贴——用广告回报补贴服装成本。1984年洛杉矶奥运会之前，举办奥运一向亏钱，这是成本视角；而洛杉矶奥运开创了奥运会商业运作的私营模式，使奥运会从赔钱货变成了摇钱树，这是回报视角！

在PPP项目里，由于大多涉及到基础设施建设，较高的风险、成本和复杂的交易模型掩盖了交叉补贴。但是这种交叉补贴依然可能存在。比如碧桂园兰州新城住宅区项目，定位为中高端住宅区，总投资300亿元以上。可是该住宅区处于低丘缓坡荒山未利用地区，交通不便。碧桂园斥资7亿元建造了雁白黄河大桥，实现15分钟进入市中心。如果单看雁白黄河大桥，这属于市政交通的领域，传统上应由政府筹资建设，即便采用PPP模式也应该是使用者付费+政府补贴。但是，和投资额高达300亿元的碧桂园兰州新城住宅项目相比，7亿元的黄河大桥建造投资并不突出。交通条件改善带来的地产升值，完全可以交叉补贴大桥的建造成本，使这个原本需要使用者付费+政府补贴的黄河大桥项目成为公益。

四、回报边界的扩大

因此，从成本视角还是回报视角来看待问题，使项目定价的高低评判大相径庭。如果回报的边界在不侵犯公共利益的前提下可以打开，那么很多项目可以通过回报边界的扩大实现交叉补贴，降低政府购买服务或使用者付费的成本。

PPP项目目前被分为基础设施类和公共服务类，其实这种分法并不科学，因为大多数项目都是以基础设施为依托的公共服务。基础设施的建设和运营管理，涉及到风险和支出，属于成本；而服务，特别是边界扩展到非公共类服务时，则提供了回报来源。

比如公共厕所的建设和运营管理，如果回报仅限于公共厕所的使用者付费，则可能需要大量的政府补贴才会使项目对潜在投资人有吸引力。但是，如果回报的边界扩大至有机肥料的使用呢，再扩大到墙体广告呢？柏林公厕PPP项目就是通过优秀的回报机制设计，使投资人把厕所维护的漂亮、干净有创意，在降低政府开支的同时，投资人自己也挣得盆满钵满。

政府应提供的公共服务是基准服务，企业可以在此基础上提供更多服务、获取更大回报。回报边界的扩大提供了用盈利服务补贴基准服务的可能。在这里，盈利服务也许并不需要使用者付费，而可能产生于大数据、物联网、云计算的商业应用。

这也是将公共服务和基础设施相区分的另一个好处，即提供了在公共服务上做文章、挖掘回报潜能的空间。尤其是在基础设施上进行 “互联网+”升级，回报的扩大就有可能大幅度补贴基础设施的成本。

对于传统的施工企业来说，介入PPP项目可能只是为了获取施工利润——而这本不是PPP模式的初衷。而对于运营商或者具有互联网基因的企业来说，可能是为了获取客户源或大数据，结合其在其他领域的资源投入，提供更多服务、获取更大回报——更好的服务、更高的效率，这原本也应该是推广PPP模式的出发点。

从这个角度看，传统施工企业在获取PPP项目后，甚至可以把在基础设施之上进行“互联网+”升级的权利，“卖”给运营商或互联网企业。这样，善于承担设计、建造风险的承包商承担了基础设施建设任务，互联网企业承担了基础设施的“互联网+”改造任务，通过服务的扩大和升级，在弥补成本之外，获取更大的回报。